Catatan Kinerja Legislasi DPR 2013

Pendahuluan

Pengesahan Kovenan Internasional Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya (Hak Ekosob, ICESCR) menjadi UU 11/2005 dan Kovenan Internasional Hak Sipil dan Politik (Hak Sipol, ICCPR) menjadi UU 12/2005 mengadirkan konsekuensi bagi Indonesia. Pemerintah harus mengadopsi perjanjian ini ke dalam berbagai peraturan perundang-undangan. Pengadopsian tidak berlaku pada dua konvensi tadi saja tetapi juga pada beragam perjanjian lain yang telah diratifikasi sebelumnya. Sebut saja Konvensi Pengapusan Diskriminasi Terhadap Perempuan (CEDAW), Konvensi Hak Anak (CRC), Konvensi Anti Penyikasaan (CAT), dan Konvensi Penghapusan Diskriminasi Rasial (CERD).

Kewajiban negara di atas tidak termasuk dalam tiga kewajiban negara lainnya berkenaan dengan hak asasi manusia (HAM), seperti mengambil dan melaksanakan kebijakan untuk menghormati (to respect), melindungi (to protect), dan memenuhi (to fullfil) hak-hak manusia. Dalam konteks ICCPR, tindakan negara yang bertentangan dengan ketentuan ICCPR disebut violation by action. Tindakan negara yang melakukan pembiaran atau lalai dalam rangka memberikan penghormatan dan perlindungan atas hak sipil politik disebut sebagai violation by omission. Jenis pelanggaran ketiga adalah pelanggaran melalui hukum (violation by judicial), yaitu tetap memberlakukan ketentuan hukum yang bertentangan dengan ICCPR.[1]

Dalam konteks ICESCR, negara memiliki kewajiban yang disebut sebagai obligation of conduct. Artinya, negara wajib melakukan semua upaya dan segala tindakan untuk menerima, mempromosikan (to promote), menghormati (to  respect), melindungi (to  protect), memenuhi (to  fulfill), memfasilitasi (to facilitate), dan menyediakan (to provide).[2] Kewajiban negara ini dalam hukum internasional HAM dikenal sebagai kewajiban pokok paling minimum yang harus dipatuhi dan implementasikan (minimim core obligation). Kegagalan negara dalam memenuhi kewajiban ini disebut sebagai pelanggaran atas hak-hak dalam ICESCR.

Kewajiban negara untuk melindungi (to respect) dilakukan dengan tidak melakukan tindakan tertentu karena bisa diartikan sebagai gangguan kepada penikmataan hak. Negara diharuskan bertindak secara pasif. Berbeda dengan kewajiban untuk melindungi dan memenuhi di mana negara harus bertindak aktif atau positif. Dalam rangka memenuhi, negara wajib mengambil langkah-langkah positif, salah satunya, melalui kerja legislatif untuk merumuskan kebijakan setingkat undang-undang yang menjamin penikmatan hak dan mencegah pelanggaran atasnya.[3]

UUD 1945 mengatur Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) sebagai pemegang kekuasaan membentuk undang-undang.[4] Sebelum amandemen, kekuasaan membentuk undang-undang melekat pada presiden. Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 sebelum amandemen mengatur, “Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.” UUD 1945 saat itu menempatkan DPR tidak lebih sebagai rubber stamp atas kebijakan legislasi yang diambil oleh eksekutif. Pasal 20 ayat (1) ) UUD 1945 sebelum amandemen mengatur, “Tiap undang-undang menghendaki persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat.”

Amandemen UUD 1945 yang memindahkan kekuasaan membentuk undang-undang kepada DPR tidak hanya memungkinkan DPR memiliki kesempatan yang luas untuk mengarahkan kebijakan pemerintahan tetapi juga melahirkan peran inisiasi tak terbatas bagi DPR untuk merancang politik legislasi yang benar-benar berpihak pada kepentingan rakyat yang diwakilinya.[5] Dari sudut pandang inilah muncul kepentingan untuk melihat kinerja DPR dalam periode waktu tertentu dalam kaitan pelaksanaan kewajiban negara memenuhi dan melindungi HAM.

 Prolegnas dan Pencapaian 2013

Program legislasi nasional (Prolegnas) adalah skala prioritas program pembentukan undang-undang dalam rangka mewujudkan sistem hukum nasional.[6] Dalam sistem hukum nasional ini setiap elemennya saling menunjang sehingga dapat mengantisipasi dan mengatasi permasalahan yang timbul dalam kehidupan bernegara.[7] Penyusunan prolegnas dilakukan oleh DPR dan pemerintah yang dikordinasikan oleh alat kelengkapan DPR, yaitu Badan Legislasi (Baleg). Program ini dibagi menjadi dua jenis berdasarkan periode waktunya, jangka menengah (lima tahun) dan tahunan (annual). Prolegnas jangka menengah disusun pada awal masa keanggotaan DPR. Sementara itu, prolegnas tahunan disusun setiap akhir tahun sebagai acuan kerja legislasi tahun selanjutnya.

Sebelum terbitnya UU 10/2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan (UU P3), prolegnas disusun oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN) dengan Surat Keputusan Menteri Kehakiman No. M-PR.02.08-41 sebagai alas hukumnya.[8] UU P3 yang terbaru, UU 12/2011—serupa dengan UU P3 sebelumnya—mengatur penyusunan prolegnas di lingkungan pemerintah dikoordinasikan oleh Kementerian Hukum dan HAM sedangkan lingkungan DPR oleh Baleg.

Prolegnas dirancang sebagai kerangka pembangunan hukum dalam periode waktu tertentu. Dengan kerangka ini, para legistrator memiliki acuan tentang perihal yang harus diundangkan demi mencapai politik hukum[9] yang dicita-citakan. Tujuan prolegnas Tahun 2010 – 2014 adalah[10]:

  1. Mewujudkan negara hukum yang adil dan demokratis melalui pembangunan sistem hukum nasional dengan membentuk undang-undang yang aspiratif dan progresif serta berasaskan kepastian hukum, kemanfaatan hukum, dan keadilan demi terwujudnya kemandirian bangsa;
  2. Mewujudkan supremasi hukum yang berlandaskan pada rasa keadilan dan nilai-nilai hukum yang hidup dalam masyarakat yang demokratis;
  3. Mewujudkan penyempurnaan substansi hukum yang tidak sesuai dengan tuntuan dan kebutuhan masyarakat yang demokratis;
  4. Mewujudkan pembentukan peraturan perundang-undangan yang diharapkan mampu membawa perubahan menuju masyarakat yang demokratis dan berkeadilan, serta berorientasi pada pengaturan perlindungan hak-hak asasi manusia dengan memperhatikan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan jender.

Berdasarkan kerangka acuan tadi, dalam prolegnas periode 2010-2014 ditetapkan 247 rancangan undang-undang (RUU) yang sifatnya non-kumulatif. Belajar dari periode 2005-2009, target pencapaian prolegnas yang tinggi sering tidak seimbang dengan pencapaiannya.  Prolegnas periode ini memuat 284 RUU prioritas. Hingga akhir masa jabatannya, DPR hanya mampu menyelesaikan 193 RUU (68%) dari total 284 RUU yang masuk dalam daftar prolegnas.[11] Dari jumlah 193 RUU yang diselesaikan itu, yang merupakan RUU prioritas tidak mencapai setengahnya. Target prolegnas tahunan juga tidak pernah dipenuhi oleh DPR hasil pemilihan langsung pertama tersebut.

Kecenderungan yang sama terjadi pula pada DPR periode 2009-2014. DPR tidak pernah berhasil mencapai target prolegnas. Dari 58 RUU prioritas dalam Prolegnas 2010, di akhir tahun hanya terdapat 13 UU yang disahkan. Dari jumlah itu, hanya 5 UU yang merupakan prioritas dalam prolegnas 2013. Di tahun 2011, DPR menghasilkan 24 UU dari 70 RUU dalam prolegnas 2011. Enam belas UU di antaranya merupakan prioritas dalam Prolegnas 2011. Tahun berikutnya DPR merampungkan 24 UU dari 64 RUU prioritas dalam prolegnas 2012. Dari 24 UU yang disahkan hanya 9 UU saja yang merupakan prioritas dalam prolegnas 2012. Tahun lalu, DPR menghasilkan 24 UU dari 70 RUU prioritas tahun  2013, di mana enam di antaranya berasal dari RUU prioritas. 

Dilihat dari kategori produk legislasi DPR periode 2009-2014, setidaknya hingga akhir 2013,  memiliki kecenderungan yang lebih baik dibandingkan DPR periode sebelumnya. Elsam dalam catatan kinerja DPR periode 2004-2009 mencatat UU pembentukan daerah otonom sebanyak 58 UU (41%). Presentase ini yang terbesar di antara UU kategori lainnya seperti UU pembentukan pengadilan tinggi (3%), UU penetapan perppu (4%), UU pengesahan perjanjian internasional (5%), UU APBN (8%), dan UU murni hasil legislasi (39%). Tingginya jumlah UU pembentukan daerah otonom mencerminkan rendahnya kinerja DPR karena pembentukannya yang mudah dengan mengubah nama tempat yang diatur serta tanggal pengesahannya.[12]

DPR periode 2009-2014 hingga tahun 2013 telah menyelesaikan 44 UU murni hasil legislasi (52%). UU pembentukan otonomi daerah hanya berjumlah 16 (19%). UU kategori lainnya, seperti UU pengesahan perjanjian internasional berjumlah 11 (13%), UU APBN berjumlah 13 (15%), dan UU pencabutan Perppu yang hanya satu UU (1%). Khusus UU pembentukan otonomi daerah, 69% di antaranya dibuat pada tahun 2013 lalu sementara sisanya dibentuk pada tahun 2012. Meningkatnya UU pembentukan otonomi daerah kontras dengan jumlah UU murni hasil legislasi yang justru menurun, yaitu 8. UU jenis ini jumlahnya memang cenderung menurun sejak tahun 2012.   

Kinerja DPR tahun 2013 dilihat dari berbagai presentase di atas memang tergolong rendah. Tidak tercapainya Prolegnas 2013 menambah daftar RUU prioritas terhutang untuk masa kerja tahun berikutnya. Ini adalah afirmasi atas kerja legislasi DPR di tahun-tahun sebelumnya yang juga tidak pernah mencapai Prolegnas. Karena tujuan prolegnas tidak terpenuhi maka berbagai UU yang telah disahkan tidak saling terpadu dan tidak tersistematis.[13] Pertentangan antar undang-undang (vertikal maupun horizontal) yang ingin dihindari dengan keberadaan Prolegnas tahun 2009-2014 bisa tidak terelakan. Arah pembentukan hukum nasional yang adil, berdaya guna dan demokratis pun bisa jadi melenceng.

Relasi Produk Legislasi 2013 dengan HAM

HAM seharusnya menjadi nafas dalam setiap pembentukan peraturan perundang-undangan. Apalagi, negara ini telah mengadopsi kovenan-kovenan utama HAM internasional dengan berbagai ratifikasi. Negara memiliki tanggungjawab (state obligation) melakukan reformasi hukum dengan menerjemahkan prinsip-prinsip yang terkadung dalam berbagai kovenan tadi ke dalam peraturan perundang-undangan. Upaya pengarusutamaan (mainstreaming) HAM ini dikenal pendekatan berbasis hak (right based approach).

Komisaris Tinggi PBB untuk Hak Asasi Manusia mendefinisikan pendekatan berbasis hak sebagai kerangka kerja pembangunan yang secara normatif didasarkan pada standar HAM internasional dan ditujukan untuk memajukan dan melindungi HAM itu sendiri.[14] Pendekatan ini mendasarkan tujuan dan kebijakan hukum terkait pembangunan pada hak asasi dan menghubungkannya dengan kewajiban yang ditimbulkan oleh instrumen HAM internasional. Pendekatan ini memiliki lima prinsip utama, yaitu (1) secara eksplisit mengaplikasikan kerangka hukum HAM internasional, (2) prinsip pemberdayaan, (3) prinsip partisipasi, (4) prinsip non-diskriminasi dan berorientasi pada kelompok rentan, serta (5) prinsip akuntabilitas.[15] Dengan pendekatan ini, beberapa hasil legislasi DPR pada 2013 akan dilihat kembali kedudukannya dalam memenuhi dan melindungi HAM.

Prolegnas 2013 memuat beberapa RUU yang secara langsung berhubungan dengan penguatan jaminan perlindungan atas HAM. RUU tersebut antara lain RUU perubahan atas UU Perlindungan Saksi dan Korban, RUU Pengakuan dan Perlindungan Hak-Hak Masyarakat Adat, dan RUU Kesetaraan Gender. Di sisi lain, terdapat beberapa RUU yang dikhawatirkan akan menghambat pelaksanaan HAM, seperti RUU Keamanan Nasional dan RUU Rahasia Negara.

Kebebasan Berserikat dalam UU Ormas

Dari enam UU yang murni hasil legislasi[16], UU 17/2013 tentang Ormas mendapatkan resistensi yang paling tinggi. Belum setahun sejak pengesahannya, UU ini sudah dua kali diajukan ke Mahkamah Konstitusi (MK) untuk di-judicial review.  Dua puluh lima pasal UU Ormas diperkarakan oleh PP Muhammadiyah dalam perkara nomor 82/PUU-XI/2013 sementara Koalisi Kebebasan Berserikat dalam perkara nomor 3/PUU-XI/2014 mengajukan 11 pasal untuk diujimaterikan.

Pokok persoalan kedua perkara tadi kurang lebih serupa, yaitu pengekangan asasi yang dijamin oleh UUD 1945 melalui Pasal 28, Pasal 28A, Pasal 28C ayat (2), Pasal 28D ayat (1), dan Pasal 28E ayat (3). Pengekangan oleh UU ini antara lain berupa kewajiban pendaftaran Ormas ke Kementerian Dalam Negeri (Kemendagri) melalui Badan Kesatuan Bangsa dan Politik (Kesbangpol), intervensi pemerintah dalam pemilhan kepengurusan Ormas,  dan limitasi tujuan sebuah ormas. Koalisi Kebebasan Berserikat juga melihat pertentangan antar norma dalam UU Ormas ini. Dalam permohonannya koalisi ini menyebut Pasal 15 ayat (3) bertentangan dengan pasal 23. Padahal Pasal 5 huruf c  UU 12/2011 menentukan salah satu asas pembentukan peraturan perundang-undangan yang baik adalah kesesuaian antara jenis, hierarki, dan materi muatan.

Sumber: www.merdeka.com
Sumber: http://www.merdeka.com

Sebelum ini ormas diatur oleh UU 8/1985 tentang Ormas. UU ini oleh  ini disebut sebagai perwujudan doktrin asas dan wadah tunggal milik Orde Baru yang berusaha menempatkan segala jenis organisasi ke dalam satu jenis format organisasi sehingga mudah untuk dikontrol.[17] Keinginan pemerintah saat itu terlihat dalam Pasal 2 ayat (1) UU 8/1985 yang mengatur Pancasila sebagai satu-satunya asas ormas. UU ini bahkan mengatur tentang pembekuan dan pembubaran ormas dalam Bab VII. Satu dari tiga asalan pembekuan dan pembubarannya pun ambigu dan multi-tafsir, yaitu melakukan kegiatan yang mengganggu keamanan dan ketertiban umum.[18] Pelajar Islam Indonesia (PII) dan Gerakan Pemuda Marhaen (GPM) Desember 2987 menjadi korban UU ini setelah dibubarkan oleh Mendagri Soepardjo Rustam dengan alasan tidak menyesuaikan UU Ormas.

Pansus RUU Ormas dibentuk pada 3 Oktober 2011 dan diketuai oleh Abdul Malik Haramain dari Fraksi Partai Kebangkitan Bangsa (PKB). Isu yang dibawa oleh  RUU usulan pemerintah ini antara lain pengaturan ormas anarkis dan pengaturan ormas asing. Indra, salah satu mantan anggota Pansus RUU Ormas dari Fraksi Partai Keadilan Sejahtera (PKS), mengatakan pembahasan RUU Ormas telah sesuai dengan syarat yang diamanahkan UU 12/2011 tentang P3. Pansus melibatkan publik dengan mengundang pakar dan civil society civil society.[19] RUU Ormas akhirnya disahkan setelah pemungutan suara dalam rapat paripurna pada tanggal 2 Juli 2013. Hasil voting adalah 311 anggota menyetujui dan 50 anggota menolak. Tiga fraksi menolak pengesahan ini, yaitu fraksi Partai Amanat Nasional (PAN), Gerindra, dan Hanura.

Pengajuan uji materiil terhadap UU Ormas ini memperlihatkan sebuah ketidakberesan dalam pembahasannya. Sejak masih dalam usulan RUU, beberapa elemen masyarakat memang sudah menunjukan ketidaksetujuannya. Demonstrasi menolak pembahasan RUU Ormas pun berlangsung beberapa kali, baik dari elemen buruh, lembaga swadaya masyarakat, hingga organisasi keagamaan.[20] Komnas HAM bahkan sempat mendesak pembahasan RUU Ormas dihentikan.[21] Komnas mengatakan hak kebebasan berserikan cenderung dibatasi dan bukan dilindungi oleh RUU ini. Sebuah UU yang berkualitas setidaknya harus memenuhi empat syarat ini, yaitu (1) tidak direvisi dalam jangka waktu pendek, (2) memiliki daya berlaku yang lama atau berkelanjutan, (3) bersinergi dengan UU lain, dan (4) terdapat sinkronisasi antarnorma dalam UU itu sendiri. Berdasarkan empat syarat di atas, UU Ormas tidak memenuhi satu pun syarat UU yang berkualitas.

Pengajuan judicial review sebuah UU ke MK menunjukan ketidakcermatan DPR dalam menjalankan fungsi substansialnya dalam membentuk peraturan perundang-undangan yang berpihak pada pemajuan dan pemenuhan hak-hak konstitusional warga negara. Pengujian tersebut sebenarnya tidak perlu bila DPR jeli dalam menentukan materi muatan suatu undang-undang dan menyesuaikannya dengan kepentingan masyarakat luas.[22]

UU P3H Kriminalisasikan Masyarakat Adat?

UU 18/2013 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan (P3H) disahkan pada 9 Juli 2013. Panitia Kerja RUU ini diketuai oleh Firman Soebagyo dari Fraksi Golkar. Pembahasannya dilakukan oleh Komisi IV DPR dan Kementerian Kehutanan. Pengesahan UU ini dilakukan dalam rapat paripurna tanpa mekanisme pemungutan suara.

UU P3H berasal dari RUU Pencegahan Perusakan Hutan (P2H) yang merupakan perubahan judul dari RUU Pembalakan Liar. Pembahasan RUU ini dinilai cacat secara formil karena tidak terdapat naskah akademik yang mendasarinya. Hal ini bertentangan dengan Pasal 43 ayat (3) UU 12/2011 yang menyatakan RUU harus disertai naskah akademik. Meskipun tidak ada perubahan substansial terkait materinya, harus tetap ada penjelasan tentang perubahan nama RUU untuk menjamin dasar pembahasan RUU ini.

Sebelum pengesahan UU P3H, Indonesia telah memiliki UU 41/1999 tentang Kehutanan. UU ini mengatur tentang pengelolaan hutan hingga tindak pidana bidang kehutanan. Tahun 2012 lalu, uji materiil diajukan terhadap UU ini oleh Aliansi Masyarakat Adat Nusantara (AMAN), Kesatuan Masyarakat Hukum Adat Kenegerian Kuntu, dan Kesatuan Masyarakat Hukum Adat Kasepuhan Cisitu. Atas permohonan dengan nomor perkara 35/PUU-X/2012 MK mengeluarkan keputusan bahwa :

(1)   Kata “negara” dalam Pasal 1 angka 6 bertentangan dengan UUD 1945;

(2)   Pasal 4 ayat (3) bertentangan dengan UUD 1945 sepanjang tidak dimaknai “penguasaan hutan oleh negara tetap memperhatikan hak masyarakat hukum adat, sepanjang masih hidup dan seseuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip negara Kesatuan Republik Indonesia yang diatur dalam UU”;

(3)   Pasal 5 ayat (1) bertentangan dengan UUD 1945 sepanjang tidak dimaknai “Hutan negara sebagaimana dimaksud pada ayat (1) huruf a tidak termasuk hutan adat;

(4)   Pasal 5 ayat (2) bertentangan dengan UUD 1945;

(5)   Frasa “dan ayat (2)” dalam Pasal 5 ayat (3) bertentangan dengan UUD 1945.

Serupa dengan UU Kehutanan, UU P3H menuai banyak kritik karena ketidakberpihakannya kepada masyarakat adat. Putusan MK yang mengembalikan hak masyarakat atas tanah ulayat mereka menjadi sebuah keniscayaan. Sayang, putusan MK ini tidak dijalankan oleh para pembuat UU. Pasal-pasal dalam UU P3H tetap ‘tidak ramah’. Terdapat beberapa pasal haatzai artikelen yang dapat disalahgunakan untuk memidanakan masyarakat adat.  Public Interest Laywer Network (Pil-Net) menyebut lima pasal adalah:

(1)   Pasal 20: “Setiap orang dilarang mencegah, merintangi, dan/atau menggagalkan secara langsung maupun tidak langsung upaya pemberantasan pembalakan liar dan penggunaan kawasan hutan secara tidak sah.”

(2)   Pasal 21: Setiap orang dilarang memanfaatkan kayu hasil pembalakan liar dan/atau penggunaan kawasan hutan secara tidak sah yang berasal dari hutan konservasi.

(3)   Pasal 22: Setiap orang dilarang menghalang-halangi dan/atau menggagalkan penyelidikan, penyidikan, penuntutan, atau pemeriksaan di sidang pengadilan tindak pidana pembalakan liar dan penggunaan kawasan hutan secara tidak sah.

(4)   Pasal 23: Setiap orang dilarang melakukan intimidasi dan/atau ancaman terhadap keselamatan petugas yang melakukan pencegahan dan pemberantasan pembalakan liar dan penggunaan kawasan hutan secara tidak sah.

(5)   Pasal 26: Setiap orang dilarang merusak, memindahkan, atau menghilangkan pal batas luar kawasan hutan, batas fungsi kawasan hutan, atau batas kawasan hutan yang berimpit dengan batas negara yang mengakibatkan perubahan bentuk dan/atau luasan kawasan hutan.

Pasal-pasal juga dapat menjadi pemicu konflik antara masyarakat adat, perusahaan, dan pemerintah. Lihat juga Pasal 11 ayat (4) UU P3H[23] yang mengharuskan masyarakat adat meminta izin pada pemerintah sebelum memanfaatkan kayu di hutan yang bisa jadi berdiri di atas tanah ulayatnya. AMAN mencatat di tahun 2013 terdapat 143 kasus perampasan tanah dan pengusiran masyarakat adat di Indonesia. Jumlah itu, menurut Sekjen AMAN Abdon Nababan bisa berjumlah tiga kali lipatnya karena kasus kekerasan sering tidak terdokumentasikan dengan baik. AMAN juga mencatat 11 masyarakat adat ditangkap dan 378 kepala keluarga diusir dari tanahnya enam setelah pengesahan UU P3H. [24] Pelakunya adalah perusahaan swasta, pemerintah daerah, Kementerian Kehutanan, Bupati, aparat desa, warga pendatang, dan PT Perkebunan Nusantara (PTPN). Masyarakat adat lain yang juga mengalami pengusiran antara lain Friyen/ Wawiyai (Raja Ampat), Ba’tan (Palopo), Dayak Punan (Kalimantan Timur), dan Komunitas Rio Sanglap (Riau).[25]

Sumber: www.mongabay.co.id/
Sumber: http://www.mongabay.co.id/

Isu masyarakat adat (indigenous people) dalam khasanah HAM internasional sebenarnya telah diatur dalam beberapa instrumen. Pasal 1 ICCPR dan ICESCR mengakui hak penentuan nasib sendiri dari semua orang dan hak mereka untuk secara bebas menentukan status politik mereka dan arti pembangunan ekonomi, sosial dan budaya bagi mereka. Selain itu terdapat Konvensi Organisasi Perburuhan Internasional (ILO) 107 tentang Perlindungan dan Integrasi dari Penduduk Pribumi, Masyarakat Adat, dan Masyarakat Semi-Adat di Negara-Negara Merdeka dan Konvensi ILO 169 tentang Masyarakat Adat. Dewan HAM PBB juga mengadobsi Declaration on Indegenous People pada tahun 2006. Terhadap berbagai instrumen ini, Indonesia telah meratifikasi atau paling tidak menyatakan persetujuannya, kecuali terhadap konvensi ILO.

Pengarusutamaan hak masyarakat adat mulai gencar dilakukan pasca amandemen UUD 1945, di mana Pasal 18B ayat (2) UUD 1945 menyatakan, “Negara mengakui dan menghormati kesatuan-kesatuan masyarakat hukum adat serta hak-hak tradisonalnya sepanjang masih hidup dan sesuai dengan perkembangan masyarakat dan prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia, yang diatur dalam undang-undang.” Dalam lingkup UU, terdapat delapan UU yang terkait dengan keberadaan masyarakat adat.

Tabel 1. Undang-Undang dalam Lingkup dan Dimensi Kelembagaan

Yang Mengurus Masyarakat Adat[26]

Undang-Undang

Lembaga

Dimensi

UU Pemerintahan Daerah Kemendagri Tata pemerintahan dan pemberdayaan masyarakat adat
UU HAM Kemenhumkam Hak asasi manusia
UU Sumber Daya Air Kemen PU dan Dirjen Sumberdaya Air Pengelolaan sumber daya air
UU Perkebunan Kementan dan Dirjen Perkebunan Ganti rugi lahan bagi masyarakat adat
UU Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil Kementerian Kelautan dan Perikanan Pengelolaan wilayah pesisir dan pulau-pulau kecil
UU Kesejahteraan Sosial Kemensos Akses terhadap pelayanan dasar
UU Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria Badan Pertanahan Nasional Hak atas tanah

Keberadaan UU P3H yang menekan eksistensi masyarakat adat dalam sudut pandang right based approach tidak sesuai dengan prinsip non-diskriminasi dan berorientasi pada kelompok rentan. Bukannya memberikan perlindungan, UU ini juga malah membuat masyarakat adat tidak berdaya dalam menikmati hak asasinya. UU ini jelas tidak sejalan dengan prinsip pemberdayaan dalam pendekatan berbasis hak. Tidak transparannya pembahasan UU ini juga mengingkari prinsip partisipasi yang mensyaratkan adanya akses terbuka atas seluruh proses pelaksanaan fungsi legislasi DPR. Mengakui keberadaan dan hak-hak masyarakat adat atas tanah merupakan wujud dari upaya pewarganegaraan. Tanah dan sumber daya bagi masyarakat adat merupakan bagian dari identitas terpenting yang menandai keberadaannya, tidak lengkap sebuah pengakuan terhadap masyarakat adat tanpa dibarengi dengan pengadministrasian hak kepemilikan dan akses terhadap hak-hak dasarnya itu.[27]

Negara Menyewakan Tanah Melalui UU P3

UU 17/2013 tentang Pemberdayaan dan Perlindungan Petani (UU P3) disahkan pada Rapat Paripurna DPR tanggal 9 Juli 2013. UU ini merupakan usulan pemerintah melalui Kementerian Pertanian (Kementan). Pantia kerja (Panja) DPR atas RUU P3 ini adalah Komisi IV dan diketuai oleh Herman Khaeron dari Fraksi Partai Demokrat. UU ini adalah satu dari enam UU murni legislasi yang menjadi prioritas dalam Prolegnas 2013.

Sama dengan dua UU yang telah dibahas sebelumnya, UU ini telah diajukan ke MK untuk diujimateriilkan Dalam perkara No. 87/PUU-XI/2013, tercatat 12 pemohon judicial review UU P3. Para pemohon adalah Indonesian Human Rights Committe For Sosial Justice (IHCS), Serikat Petani Indonesia, Farmer Initiatives for Ecological Livelihood and Democracy (FIELD), Aliansi Petani Indonesia (API), Konsorsium Pembaruan Agraria (KPA), Koalisi Rakyat untuk Keadilan Perikanan (KIARA), Yayasan Bina Desa Sadajiwa, Indonesia for Global Justice ((IGJ), Koalisi Rakyat untuk Kedaulatan Pangan (KRKP), Sawit Watch, Wahana Lingkungan Hidup Indonesia (WALHI), dan Komisi Untuk Orang Hilang dan Korban Tindak Kekerasan (Kontras). Para pemohon ini mempermasalahkan Pasal 59, Pasal 70 ayat (1), dan Pasal 71 ayat (1) UU P3.

Sebelum pengesahannya, konten Pasal 59 yang mengatur hak sewa petani atas lahan pertanian memang telah mengundang ketidaksetujuan. Pasal 59 UU P3 menyatakan “Kemudahan bagi petani untuk memperoleh lahan pertanian sebagaimana dimaksud dalam Pasal 58 ayat (3) huruf a diberikan dalam bentuk hak sewa, izin pengusahaan, izin pengelolaan atau izin pemanfaatan.” Bagian kelima dari UU P3 memang mengatur kewajiban negara untuk memberikan jaminan ketersediaan dan luasan lahan pertanian. Akan tetapi, pengejawantahan kewajiban ini dengan memberikan hak sewa pada petani kontraproduktif dengan tujuan Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 yang mengharuskan bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat.

Pengaturan dalam Pasal 59 ayat (3) UU P3 berkaitan erat dengan konsep hak mengusai negara (HMN) yang lahir dari Pasal 33 UUD 1945. Pasal ini menjadi dasar konstitusional pembentukan dan perumusan UU 5/1960 tentang Pokok Agraria (UUPA). UU ini lahir dalam konteks perombakan hukum agraria nasional untuk melepaskan diri dari cengkraman, pengaruh, dan sisa-sisa penjajahan khususya perjuangan rakyat tani untuk membebaskan diri dari kekangan sistem feodal atas tanah.[28] HMN di negeri ini, menurut Ricardo Simarmata, berkiblat pada pengalaman sejarah hubungan negara dengan tanah di negara kawasan Eropa Barat pada abad pertengahan, di mana benda yang tidak bisa dimiliki secara perorangan menjadi miliki umum (res communes). Benda tersebut didelegasikan kepada negara untuk kepentingan rakyatnya (res publicae).[29]

Konsep HMN ini berlaku atas semua tanah. Tanah yang telah dihaki dikuasai secara tidak langsung oleh negara dan disebut tanah negara tidak bebas. Sementara tanah yang belum dihaki dikuasai langsung oleh negara dan kemudian disebut sebagai tanah negara. Konsep hak sewa dalam UU P3 ini tidak sejalan dengan Pasal 41 ayat (1) UUPA bahwa pengunaan tanah negara dilakukan dalam konsep hak pakai yang bukan perjanjian sewa-menyewa.[30]

Sumber: www.spi.or.id/
Sumber: http://www.spi.or.id/

Ketidaksesuaian ini paling tidak akan menimbulkan dua ekses. Pertama, ketidakpastian hukum karena terdapat pertentangan dengan UU yang mengatur sektor serupa. Kedua, mengingkari tujuan lahirnya konsep HMN dan land-reform UUPA. HMN diciptakan sebagai sintesa strategi kolonialisme yang menyebabkan terjadinya penghisapan manusia atas manusia (exploitation de l’homme par l’homme) dan juga strategi sosialisme yang meniadakan hak-hak individual atas tanah.[31] Sementara UUPA dibentuk untuk menghentikan penggunaan tanah sebagai alat penghisap kaum feodal. Tidak heran jika kemudian beberapa pihak menuding UU ini adalah upaya baru untuk menghidupkan kembali feodalisme,[32] di mana negara menjadi tuan tanah dan petani menjadi penggarap.

Konsep hak sewa dalam UUP3 juga memperlihatkan ketidaktaatan para pembuat undang-undang pada putusan MK. Sebelumnya, dalam perkara judicial review UU 22/2001 tentang Minyak dan Gas, MK menafsirkan bahwa HMN bukan berarti negara menguasai tetapi HMN berarti negara mengadakan kebijakan (beleid) dan tindakan pengurusan (bestuursdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad) untuk tujuan sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.[33]

Dari paparan di atas, terlihat minimnya implementasi prinsip pemberdayaan dalam UU P3. Jumlah petani gurem yang semakin meningkat justru ditangani negara dengan memberikan hak sewa kepada petani. UU P3 juga tidak bersinergi dengan UUPA dalam kontek HMN. Uji materiil atas UU ini memperlihatkan ketidakpekaan pembuat undang-undang dalam membentuk norma atas realitas sosial yang bergolak di masyarakat.

Penutup

Jumlah UU yang dihasilkan DPR pada tahun 2013 sama dengan hasil legislasi tahun sebelumnya. Serupa dengan pencapaian tahun 2012, DPR lagi-lagi tidak mampu memenuhi target prolegnas tahun 2013. Hasil legislasi 2013 juga masih didominasi UU pembentukan daerah otonom dengan presentase sebesar 45%. Pengajuan uji materiil tiga UU hasil legislasi tahun 2013 ke MK merupakan catatan yang memprihatinkan. Catatan ini memperlihatkan rendahnya komitmen DPR pada penguatan HAM pada tahun 2013. Tiga UU yang telah dibahas sebelumnya bahkan memiliki muatan menghambat (contraining) upaya penegakan HAM.

Inisitatif DPR pada tahun 2013 dalam membentuk UU yang berimplikasi positif pada penguatan HAM juga rendah. Beberapa RUU dalam prolegnas dapat secara langsung mendukung penguatan HAM, seperti RUU Perubahan UU Perlindungan Saksi dan Korban, RUU Pengakuan dan Perlindungan Hak-Hak Masyarakat Adat dan RUU Perubahan Kitab UU Hukum Acara Pidana mandek tidak terbahas. DPR juga tidak terlihat berupaya untuk meratifikasi instrumen-instrumen HAM internasional.

Pada tahun 2014 terdapat 66 RUU prioritas dalam prolegnas. Masa bakti DPR periode 2009-2014 berakhir pada September 2014. Sebelum tenggat waktu tersebut, DPR masih memiliki tiga masa sidang. Masa sidang III dimulai 15 Januari hingga 6 Maret 2014. Masa sidang IV dimulai pada 12 Mei hingga 10 Juli 2014. Terakhir, masa sidang I dimulai pada 16 Agustus hingga 30 September 2014. Sebelum pemilu saja, tingkat presensi anggota DPR sudah menurun tajam.[34] Melihat 2014 sebagai tahun politik—pemilu legislatif dan pemilu presiden/wakil presiden diadakan tahun ini—harapan DPR memperbaiki kinerja legislasinya harusnya tidak terlalu tinggi.

Jakarta, Januari 2014

[1] Yosep Adi Prasetyo, 2009, ‘Hak Asasi Adalah Kewajiban Negara’ dalam Komentar Umum Kovenan Internasional Hak Sipil dan Politik, Kovenan Internasional Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya, Komnas HAM, Jakarta, hlm x

[2] Ibid., hlm. xii

[3] Indriaswati D. Saptaningrum, et. al, 2011, Hak Asasi Manusia Dalam Pusaran Politik Transaksional: Penilaian terhadap Kebijakan HAM dalam Produk Legislasi dan Pengawasan DPR RI Periode 2004-2009, Elsam, Jakarta, hlm. 43

[4] Lihat Pasal 20 ayat (1) UUD 1945.

[5] Syamsuddin Haris, ‘Menimbang Politik HAM DPR’ dalam Indriaswati, et al., Ibid., hlm. vi

[6] Lihat Pasal 17 UU 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

[7] Lihat Penjelasan Pasal 17 UU 12/2011.

[9] Mahfud M.D. mendefinisikan politik hukum sebagai garis kebijakan resmi tentang hukum yang akan diberlakukan, baik dengan pembuatan hukum baru maupun dengan penggantian hukum lama, dalam rangka mencapai tujuan negara. Lihat Moh. Mahfud M.D., 2009, “Politik Hukum di Indonesia”, Rajawali Press, Jakarta, hlm. 1

[10] Program Legislasi Nasional, diakses dari  http://www.dpr.go.id/id/baleg/prolegnas, diakses pada 24 Januari 2014 pada pukul 16.18 WIB

[11] Indriaswati D. Saptaningrum, et. al, Op.Cit., hlm. 62

[12] Ibid.

[13] Pembentuk UU menghendaki Prolegnas menjadi instrumen perencanan pembentukan UU yang disusun secara terencana, terpadu, dan sistematis. Lihat Pasal 1 angka 9 UU 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan. Prolegnas juga merupakan instrumen dalam rangka mewujudkan sebuah sistem hukum nasional. Lihat Pasal 17 UU UU 12/2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan.

[14] http://www.ohchr.org/Documents/Publications/FAQen.pdf, diakses pada 29 Januari 2014 pada pukul 12.20 WIB.

[15] Internation Human Rights Network, supra note 6 hal 7-9, dalam Indriaswati D. Saptaningrum, et al., Op. Cit., hal 52

[16] UU hasil legislasi murni tahun 2013 adalah UU 1/2013 tentang Lembaga Keuangan Mikro, UU 9/2013 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana Pendanaan Terorisme,  uu 17/2013 tentang Ormas, UU 18/2013 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Perusakan Hutan, UU 19/2013 tentang Perlindungan dan Pemberdayaan Petani, UU 20/2013 tentang Pendidikan Kedokteran, dan UU 24/2013 tentang Perubahan UU 23/2006 tentang Administrasi Kependudukan.

[17] RUU Ormas Nggak Penting?, http://www.hukumonline.com/berita/baca/hol17830/ruu-ormas-inggaki-penting, diakses pada 30 Januari 2014 pada pukul 11.05 WIB.

[18] Lihat Pasal 13 UU 8/1985 tentang Ormas.

[19] Risalah Sidang MK Perkara No. 82/PUU-VI/2013 dan Perkara No. 3/PUU-VI/2014, hlm. 6

[20] Lihat Tolak RUU Ormas, Ribuan Buruh Demo di DPR RIhttp://www.tribunnews.com/nasional/2013/07/02/tolak-ruu-ormas-ribuan-buruh-demo-di-dpr-ri, dan Tolak RUU Ormas, Puluhan Ormas Keagamaan Gelar Demo Besok

http://news.detik.com/read/2013/04/04/160945/2211699/10/tolak-ruu-ormas-puluhan-ormas-keagamaan-gelar-demo-besok?nd772204btr, diakses pada Rabu 29 Januari 2014 pada pukul 18.04 WIB.

[21]Komnas HAM Desak Pembahasan RUU Ormas Dihentikan,

http://www.hukumonline.com/berita/baca/lt512089691de5b/komnas-ham-desak-pembahasan-ruu-ormas-dihentikan, diaskses pada 30 Januari 2014 pada pukul 00.30 WIB.

[22] Indriaswati D. Saptaningrum, Op. Cit., hlm. 69

[23] Pasal 11 ayat (4) UU 18/2013 berbunyi

Masyarakat yang bertempat tinggal di dalam dan/atau di sekitar kawasan hutan yang melakukan penebangan kayu di luar kawasan hutan konservasi dan hutan lindung untuk keperluan sendiri dan tidak untuk tujuan komersial harus mendapat izin dari pejabat yang berwenang sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

[24] Violence Against Indigenous Peoples Continues to Increase, http://iva.aippnet.org/indonesia-press-release-violence-against-indigenous-peoples-continues-to-increase/ , diakses pada 30 Januari 2014 pada pukul 14.03 WIB.

[25] Tak [Patuhi Putusan MK, Negara Rampas Hutan Adat, http://www.tempo.co/read/news/2014/01/27/206548898/Tak-Patuhi-Putusan-MK-Negara-Rampas-Hutan-Adat, diakses pada 30 Januari 2014 pada pukul 16.55 WIB.

[26] Yance Arizona, Masyarakat Adat dalam Kontestasi Pembaruan Hukum, Makalah dalam Seminar “Pemberdayaan Sosial Komunitas Adat: Upaya Peningkatan Efektifitas Pemberdayaan KAT Saat Ini dan Pengembangan ke Depan”, diselenggarakan oleh Badan Perencanaan Pembangunan Nasional, Jakarta 15 Mei 2013

[27] Ibid.

[28] Pidato Pengantar Menteri Agraria dalam Sidang DPR-GR 12 September 1960, dalam Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan Undang-UndangPokok Agraria, Isi, dan Pelaksanaannya, Djambatan, Jakarta, hlm.45

[29] Lilis Nur Faizah, 2007, Perkembangan Konsep Kepentingan Umum dalam Hukum Pengambilalihan Hak atas Tanah di Indonesia (1960-2006), UGM, Yogyakarta

[30] Pasal 41 ayat (1) UU 5/1960 tentang Pokok Agraria menyatakan “Hak pakai adalah hak untuk menggunakan dan/atau memungut hasil dari tanah yang dikuasai langsung oleh Negara atau tanah milik orang lain, yang memberi wewenang dan kewajiban yang ditentukan dalam keputusan pemberiannya oleh pejabat yang berwenang memberikannya atau dalam perjanjian dengan pemilik tanahnya, yang bukan perjanjian sewa menyewa atau perjanjian pengolahan tanah, segala sesuatu asal tidak bertentangan dengan jiwa dan ketentuan-ketentuan Undang-undang ini.

[31] Lilis Nur Faizah, Op. Cit.

[32] UU Perlindungan dan Pemberdayaan Petani Justru Ciptakan Feodalisme, http://id.berita.yahoo.com/uu-perlindungan-dan-pemberdayaan-petani-justru-ciptakan-feodalisme-143118320.html , diakses pada 3 Februari 2014 pada pukul 11.54 WIB

[33] Putusan MK No. 36/PUU-X/2012 pada perkara uji materiil UU 22/2001 tentang Minyak dan Gas, hlm. 98

[34] Sibuk Urus Kampanye, Separuh Anggota DPR RI Bolos Sidang Paripurna, http://www.lensaindonesia.com/2014/01/28/sibuk-urus-kampanye-separuh-anggota-dpr-ri-bolos-sidang-paripurna.html,  diakses pada 3 Februari 2014 pada pukul 13.00 WIB.

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s