Rencana Pengesahan Rancangan Qanun KKR Aceh: Menjalankan Inisiatif Melewati Garis Finis

Setelah Mahkamah Konstitusi menyatakan UU No.27 Tahun 2004 tentang Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi (UU KKR) bertentangan dengan UUD 1945 dan tidak memiliki kekuatan hukum mengikat[1], upaya penyelesaian berbagai pelanggaran hak asasi manusia (HAM) masa lalu memasuki lorong gelap. Sebelumnya gerbong yang membawa bangsa ini melewati masa transisi dari rezim otoritarian menuju rezim yang demokratis sempat berjalan di jalan yang terang. Sebagai fondasi menyelesaikan utang masa lalu, beberapa peraturan perundang-undangan diterbitkan. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Perwakilan (TAP MPR) No. V Tahun 2000 tentang Pemantapan Persatuan dan Kesatuan Nasional merekomendasikan pembentukan sebuah KKR sebagai lembaga ekstra yudisial untuk mengungkap penyalanggunaan kekuasaan dan pelanggaran HAM masa lalu, serta melaksanakan rekonsiliasi. Inisiatif itu berlanjut dengan mandat UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM yang memungkinkan penyelesaian pelanggaran HAM berat masa lalu diselesaikan melalui KKR.[2]

Setelah Pengadilan HAM ad-hoc dua kali digelar untuk pelanggaran HAM di Timor-Timur dan Tanjung Priok, publik menilai pengadilan ini dilaksanakan setengah hati. Hingga tingkat kasasi, Pengadilan HAM ad-hoc Timor-Timur sudah memutus bebas 16 terdakwa kecuali dua terdakwa lainnya yaitu, mantan Gubernur Timor-Timur Abilio Soares dan Wakil Panglima Pro-Integrasi Eurico Guterres yang baru dinyatakan bebas pada tingkat peninjauan kembali. Sementara itu, Pengadilan HAM ad-hoc Tanjung Priok memutus bebas semua terdakwa pada tingkat kasasi.

Dalam konteks ini, KKR dapat memainkan perannya. Komisi kebenaran digunakan apabila sistem pengadilan lemah atau nyaris tidak bekerja, korup, berbias politik, serta memiliki prospek yang lemah untuk penuntutan yang serius.[3] Prinsipnya adalah ketika pencarian keadilan dengan inisiatif pembentukan pengadilan HAM ad-hoc sampai di ujung jalan yang buntu, pencarian kebenaran tidak boleh jalan di tempat. Kebenaran harus diungkapkan karena, seperti yang dikatakan oleh Bertran Russell, kita sedang ditantang dan dihadapkan ke tanggung jawab untuk mencegah kejahatan kebisuan (the crime of silence).[4] Perjuangan hari ini adalah perjuangan melawan lupa: menolak untuk bisu sebagaimana negara melakukan pembiaran dengan ketiadaan kehendak untuk menyelesaikan pelanggaran HAM masa lalu.

 Pembentukan KKR Aceh

Setelah UU Pengadilan HAM memberikan pilihan penyelesaian pelanggaran HAM masa lalu melalui KKR, lahir tiga undang-undang yang mengamanatkan pembentukan KKR. Pertama adalah UU No.21 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus Bagi Provinsi Papua. KKR Papua sebagaimana disebutkan dalam Pasal 46 ayat (2) huruf a bertugas untuk melakukan klarifikasi sejarah Papua untuk pemantapan persatuan dan kesatuan bangsa. Hingga saat ini KKR Papua belum terbentuk dan jika sejarah adalah hari ini, penulisan sejarah pelanggaran HAM di bumi cendrawasih belum akan selesai mengingat pemerintah pusat masih memilih menggunakan pendekatan keamanan dibandingkan pendekatan dialog.

UU kedua yang memandatkan pembentukan KKR adalah UU No.27 Tahun 2004 tentang KKR, yang tidak lagi berkekuatan hukum karena oleh MK dianggap bertentangan dengan UDD 1945. Terakhir, tiga bulan sebelum MK menyatakan UU KKR tidak lagi berlaku dan mengikat, Presiden SBY mengesahkan UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. UU ini melalui Pasal 229 ayat (1) mengamanatkan pembentukan KKR Aceh[5], sebagai implementasi Kesepakatan Damai Helsinski antara Pemerintah Indonesia dengan Gerakan Aceh Merdeka (GAM).

Setelah Enam tahun melewati batas yang ditentukan oleh UU PA perihal keberlakuan efektif KKR Aceh[6], Dewan Perwakilan Rakyat Aceh (DPRA) mencangankan tekad untuk mengesahkan qanun KKR Aceh pada Desember 2013. November lalu, beberapa anggota Komisi A DPRA berkunjung ke beberapa lembaga negara dan koalisi masyarakat sipil di Jakarta guna mengonsolidasikan rancangan qanun KKR Aceh.

Pembentukan KKR Aceh sejak awal telah berhadapan dengan jalan terjal. Tiga bulan setelah pengesahan UU Pemerintah Aceh, UU KKR dibatalkan oleh MK. Perdebatan pun bergulir apakah pembentukan KKR Aceh harus menunggu pembentukan KKR Nasional, yang berarti harus menunggu pemerintah dan DPR membuat UU KKR yang baru. Publikasi International Development Law Organization (IDLO) berjudul Terhambatnya Pembentukan KKR Aceh mencatat bahwa draft RUU KKR telah melalui beberapa tahap penggodokan di Departemen Hukum dan HAM (kini Kementerian Hukum dan HAM—selanjutnya disingkat Kemenkumham) yang mengambil alih tugas penyiapan konsep RUU KKR.[7] Artikel tersebut menulis, bahwa pada Agustus 2008 diharapkan RUU KKR akan diajukan ke DPR RI untuk dibahas.

Lima tahun berikutnya, dalam Diskusi Publik bertajuk “Menyongsong Pengesahan Rancangan Qanun KKR Aceh” yang diselenggarakan Elsam, Dirjen Peraturan Perundang Undangan Kemenkumham Wahiduddin Adams memaparkan periodeisasi penggodokan RUU KKR oleh pemerintah sebagai berikut[8]:

No.

Waktu

Langkah Pemerintah

1. April 2007 Membentuk tim untuk merevisi UU. 27 Tahun 2004 tentang KKR
2. 15 Oktober 2010 Menteri Hukum dan HAM menyampaikan RUU KKR kepada Presiden.
3. Maret 2011 Menteri Hukum dan HAM menyampaikan permohonan penarikan kembali RUU tentang KKR kepada Presiden untuk dilakukan penyempurnaan.
4. 22 Maret 2011 Menteri Hukum dan HAM menyampaikan RUU kepada Menteri Koordinator Bidang Politik, Hukum, dan Keamanan (Menkopolhukam).
5. 25 April 2013 Kemenkopolhukam melakukan rapat koordinasi khusus guna membahas RUU KKR.

Periodeisasi di atas dan berbagai catatan tentang langkah pemerintah dalam menyiapkan RUU KKR adalah fakta yang tidak bisa dipungkiri. Pemerintah sangat lamban dalam upaya mengungkap kebenaran masa lalu dalam bingkai kerja sebuah komisi kebenaran. Inikah realita sebagaimana disebut Milan Kundera bahwa pemerintahan otoriter selalu berhasil memaksakan apa yang harus diingat dan apa yang harus dilupakan?[9]

Inisiatif pemerintahan Aceh untuk merancang qanun pembentukan KKR Aceh patut kita apresiasi. Inisiatif ini laksana jawaban atas kebisuan dan keengganan pemerintah pusat untuk melaksanakan kewajibannya untuk mengingat (the duty to remember) sebagai pemenuhan hak mengetahui kebenaran (the right to know the truth) yang dimiliki oleh korban pelanggaran HAM masa lalu.

 Pembelajaran dari KKR Yang Gagal

Inisiatif pembentukan KKR Aceh ini haruslah dikawal dan dijalankan dengan bijaksana. Euforianya tidak boleh berlebihan dan perlu diawasi agar sungguh dapat mencapai tujuan komisi kebenaran yang sejati. Untuk itu, penulis menilai tim perumus qanun KKR Aceh harus belajar dari kegagalan-kegagalan berbagai komisi kebenaran yang pernah dibentuk di seluruh dunia.

Dari catatan Pricilia Heyner tentang kegagalan-kegagalan komisi kebenaran di dunia, terdapat tujuh permasalahan utama yang mengendurkan usaha pencarian kebenaran atas pelanggaran HAM masa lalu, yaitu[10]:

1. Ketiadaan dukungan politik dan komitmen perubahan terhadap kebijakan serta praktik hak asasi manusia.

Permasalahan ini dialami oleh Komisi Penyelidikan Penghilangan Orang Uganda. Sejak awal Presiden Idi Amin Dada tidak memberikan dukungannya atas pembentukan komisi ini. Bahkan dalam syarat pembentukan komisi, ia tidak diwajibkan untuk melaksanakan saran dan masukan komisi. Pelanggaran HAM oleh pemerintah Uganda saat itu justru semakin meningkat dan Idi Amin Dada kemudian memperoleh julukan sebagai “penjagal dari Uganda”. Permasalahan yang sama juga dialami oleh Komisi Nasional Penyelidikan Penghilangan Bolivia. Komisi ini bubar dua tahun setelah pembentukannya tanpa meninggalkan laporan penyelidikan.

  1. Laporan akhir komisi tidak dipublikasikan dan ditindaklanjuti.

Permasalahan ini    banyak dialami oleh berbagai komisi kebenaran yang pernah ada. Lima komisi kebenaran yang mengalami persoalan ini adalah Komisi Penyelidikan Penghilangan Orang Uganda, Komisi Penyelidikan Keberadaan Orang-Orang Hilang dan Penyebabnya Uruguay, Komisi Penyelidikan Zimbabwe, Komisi Penyelidikan Pelanggaran HAM Uganda, dan Komisi Penyelidikan terhadap Penangkapan Semena-mena atau Penghilangan Sri Lanka.

Persoalan ini berkaitan erat dengan persoalan pertama. Komitmen lemah pemerintah untuk mengungkap kebenaran masa lalu membuat kerja komisi kebenaran ini menjadi sia-sia. Kebenaran tidak tersampaikan kepada khalayak ramai. Pelaku pelanggaran tetap menikmati impunitasnya sementara korban menjadi entitas yang berada di ruang hampa.

  1. Terbatasnya sumber daya komisi kebenaran, terutama dana dan staf yang terlatih.

Komisi Nasional Penyelidikan Penghilangan Bolivia dan Komisi Penyelidikan Pelanggaran HAM Uganda mengalami kesulitan pendanaan untuk menjalankan mandat penyelidikan kebenaran. Seperti dijelaskan sebelumnya komisi kebenaran Bolivia bubar dua tahun setelah pembentukannya tanpa menghasilkan laporan akhir. Komisi kebenaran Uganda yang kedua ini memperoleh kucuran dana dari Ford Foundation setelah di tahun kedua berhenti bekerja sama sekali karena kehabisan dana. Lima tahun kemudian, komisi ini sekali menyatakan kesulitan dana hingga akhirnya mendapatkan bantuan dari Pemerintah Denmark.

Sementara itu, Komisi Penyelidikan Kejahatan dan Penyitaan Paksa Chad tidak disediakan sarana-prasarana yang baik sehingga harus berkantor di tempat bekas penahanan rahasia—tempat terjadinya pembunuhan yang paling kejam pada masa lalu. Hal ini membuat para korban enggan untuk datang memberikan kesaksian. Kurangnya sarana transportasi bahkan menghentikan penyidikan ke daerah pedalaman selama berbulan-bulan.

Terakhir, Komisi Kebenaran dan Keadilan Ekuador kekurangan dana di bulan kelima setelah pembentukannya. Hal ini diperparah dengan terbatasnya pegawai komisi yang terlatih. Tidak sampai setahun, komisi ini berhenti bekerja dan, menurut Amnesti Internasional, kegagalan komisi ini memperkuat impunitas atas ratusan kasus penyiksaan, penghilangan dan pembunuhan di masa lalu.

  1. Komposisi anggota komisi kebenaran bias

1495277_origKomisi Penyelidikan untuk Menemukan Orang Hilang Nepal dan Komisi Kebenaran Kongres Nasional Afrika Selatan dianggap bias karena komposisi anggota komisi dianggap merupakan kolabator rezim otoritarian lama. Komisi kebenaran Afsel bahkan tidak memberikan cukup kesempatan bagi para tertuduh untuk membela diri.

  1. Tenggat waktu masa kerja komisi tidak jelas.

Komisi Penyelidikan Pelanggaran HAM Uganda tidak memiliki tenggat waktu kerja. Lama-kelamaan komisi ini kehabisan dana dan mengalami kebuntuan dalam melakukan mengungkap fakta pelanggaran HAM masa lalu.

6. Tidak memiliki kuasa untuk memanggil pejabat negara yang terindikasi sebagai pelaku pelanggaran HAM

Komisi Penyelidikan untuk Menemukan Orang Hilang Nepal gagal memanggil para pejabat unutk memberikan pengakuan. Polisi juga mengabaikan permintaan komisi untuk mendapatkan informasi.

Berbagai permasalahan di atas sangat terkait dengan teknis organisasi tetapi bukan berarti tidak lebih penting daripada perihal substansi keberadaan KKR itu sendiri. Ruang diskusi dan masukan yang diterima oleh tim perumus rancangan qanun KKR Aceh selama ini tidak jauh-jauh dari usaha preventif mencegah keberulangan permasalahan di atas.

Mengawal KKR Aceh

Pembentukan KKR Aceh adalah inisiatif melawan lupa dan melawan kebisuan negara selama ini. Komisi ini tidak boleh berhenti di tengah jalan dan harus memperoleh dukungan serta pengawalan publik dalam kinerjanya. Komisi ini harus fokus dengan tujuan pembentukannya, sebagaimana tujuan sejati sebuah komisi kebenaran, yaitu untuk mencegah terjadinya kekerasan dan pelanggaran HAM di masa depan. Hal ini bisa dicapai dengan mematahkan siklus pembalasan dendam dan kebencian antara pihak-pihak yang bertentangan (rekonsiliasi). Yang harus diterangkan sejak awal adalah jangan sampai proses pencarian kebenaran justru melemahkan proses pencarian keadilan (prosecution) di pengadilan.

acehUpaya pemberian impunitas terhadap pelaku pelanggaran HAM tidak boleh diteruskan. KKR Aceh dapat urun tangan dalam proses ini, misalnya dengan sebuah membuat memorandum of understanding dengan Komnas HAM, bahwa hasil laporan KKR Aceh dapat ditindaklanjuti oleh Komnas HAM ke tingkat penyelidikan. Intinya, KKR Aceh harus dapat mendorong proses pencarian keadilan di pengadilan. Semua upaya ini adalah cara menghindarkan negara ini dari kutukan yang dikatakan oleh George Santayana, bahwa mereka yang tidak peduli akan masa lalu, dihukum untuk mengulanginya.

Jakarta, Desember 2013

[1] Lihat putusan MK terhadap perkara nomor 006/PUU-IV/2006.

[2] Pasal 47 ayat (1) UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM yang menyatakan “Pelanggaran hak asasi manusia yang berat yang terjadi sebelum berlakunya Undang-Undang ini tidak menutup kemungkinan penyelesaiannya dilakukan oleh Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi” dan ayat (2) yang menyatakan bahwa “Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dibentuk dengan undang-undang.”

[3] Priscilla B. Hayner, 2000, Kebenaran Tak Terbahasakan: Refleksi Pengalaman Komisi-Komisi Kebenaran, Kenyataan dan Harapan, Jakarta, Elsam

[4] Karlina Leksono Supeli, Berdamai dengan Masa Lampau: Antara Penghukuman dan Pengampunan, dalam Ifdal Kasim dan Eddie Sius Riyadi, 2002, Pencarian Keadilan di Masa Transisi, Jakarta, Elsam, hal. 35

[5] Pasal 229 ayat (1) UU Pemerintahan Aceh menyatakan, “Untuk mencari kebenaran dan rekonsiliasi, dengan Undang-Undang ini dibentuk Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi di Aceh.”

[6] Pasal 260 UU Pemerintahan Aceh menentukan bahwa “Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi di Aceh sebagaimana dimaksud dalam Pasal 229 berlaku efektif paling lambat 1 (satu) tahun sejak Undang-Undang ini diundangkan.”

[7] International Development Law Organization, Terhambatnya Pembentukan KKR Aceh, http://www.idlo.org/DocNews/271DOC1.pdf, diakses pada 3 Desember 2013, pukul 13.14 WIB.

[8] Wahiduddin Adams, Komisi Kebenaran dan Rekonsiliasi, bahan presentasi Diskusi Publik “Menyongsong Pengesahan Rancangan Qanun KKR Aceh, Jakarta, 12 November 2013.

[9] Karlina Leksono Supeli, Op. Cit.

[10] Priscilla B. Hayner, Op.Cit.

Advertisements

Leave a Reply

Fill in your details below or click an icon to log in:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s